저출생 속 '교육교부금 용도 변경' 논의…새 국회 핵심 과제로

[세종=뉴시스]김정현 기자 = 정부가 유치원과 어린이집의 '유보통합'과 저출생대응기획부(저출생부) 신설 등을 본격 추진하면서 한동안 잠잠했던 지방교육재정교부금(교육교부금) 개편 논의가 재개될지 주목된다.

대학 분야 특별회계와 유아교육·보육 공통 특별회계 관련 법률이 내년 말 동시에 일몰될 예정인 만큼 교육재정 개편 문제는 22대 국회의 핵심 과제로도 꼽힌다.

◆교육교부금 보육에 더 쓰나…이주호 "결정 안 됐다"

26일 관가와 교육계 등에 따르면 지난 17일 윤석열 대통령 주재로 열린 국가재정전략회의 이후 교육교부금 개편 방향과 논의가 다시금 각계의 주목을 받고 있다.

회의에선 저출생 대응과 지방교육 재정혁신 등에 대한 토론이 있었고, 이주호 사회부총리 겸 교육부 장관은 유보통합과 늘봄학교 등 저출생 대응 전략과제에 대응하기 위한 재정 투입 방향을 보고한 것으로 전해졌다.

당일 이 부총리가 유보통합을 위한 가칭 '교육·돌봄책임 특별회계'를 만들어 교육교부금 재원인 국세 교육세 일부를 투입하는 방안을 보고했다는 설도 나왔다.

지난 9일 윤석열 대통령이 기자회견에서 저출생 문제를 '국가비상사태'로 규정하고 저출생부 신설 추진 뜻을 밝힌 상황이었다. 유보통합 추진도 속도를 내지 못하던 터라 재원 문제에 각계 관심이 높은 터였다.

이 부총리는 이런 설을 부인했다. 그는 지난 21일 간담회에서 "교육교부금과 국고를 어떻게 활용하냐는 것인데 어떻게 할지는 추측성"이라며 "어떻게 활용할지는 계속 논의 중이며 아직 결정 안 됐다"고 선을 그었다.

다만 이 부총리는 "유보통합이라는 큰 변화가 일어나고 (향후) 집중적으로 영·유아 시기에 많은 투자가 이뤄져야 한다"며 "큰 방향은 영·유아 시기에 더 많은 투자가 이뤄져야 한다(는 것)"이라고 방향성을 인정했다.

◆KDI "학생 줄어도 교육교부금 증가…증세 대신 개편"

저출생 문제로 학령인구 감소가 계속되는 가운데 그간 재정 당국을 중심으로 교육재정 제도를 개편해야 한다는 논의가 계속돼 왔다. 학생이 줄어드는 만큼 과잉 투자가 우려된다는 요지였고 교육계는 초·중·고 분야를 중심으로 수요가 많다며 방어하는 입장을 취해 왔다.

개편이 거론되는 핵심 제도는 교육교부금이다. 법률에 근거해 목적세 및 종합부동산세 등 일부를 제외한 내국세 총액의 20.79%와 교육세 일부로 조성되고 있다.

매년 일정 세액을 초·중등(초·중·고) 분야에 무조건 투입하는 형태인 이유는 교육 질의 안정적 담보다. 국회 심사나 행정부 성향 등의 환경에서 어느 정도 벗어나 일정 수준 재정을 확보할 수 있기 때문이다.

재정 당국과 한국개발연구원(KDI)은 과잉 투자를 우려해 왔다. 2021년 김학수 KDI 선임연구원의 주장이 대표적인 예다. 교육교부금은 2020년에서 2060년까지 약 3배 증가하고 학령인구는 44.7% 줄어든다는 추정을 제기했다. 앞으로 복지 등 미래재원 마련을 위해 증세에 앞서 교육교부금을 구조조정해야 한다는 논지다.

세수 여건이 좋았던 2022년 교육교부금 최종교부액이 81조2976억원으로 전년도 60조3371억원 대비 34.7% 급증하고 일부 시도교육청에서 현금성 지원을 남발한다는 지적에 '재정이 남아 돈다'는 주장에 힘이 실렸다.

◆교육감들 "80%가 고정비용…새로운 수요 계속 늘어"

시도교육감들은 반발한다. 학생 수가 줄어드는 건 맞아도 교육계 상황을 뜯어보면 이는 착시라는 것이다.

일단 내국세 연동 방식은 아무리 경기가 안 좋아도 일정 수준의 재정을 담보하긴 하지만 세금이 적게 걷히면 규모가 줄어드는 건 사실이다. 올해 '세수 펑크'로 전국 17개 시도교육청들은 어려움을 호소하고 있다.

지방교육재정알리미에 따르면 올해 전국 17개 시도교육청의 재정인 '교육비특별회계' 본예산 총액은 92조4886억원으로 전년 대비 4조9306억원(5%) 감소했다. 이런 예산의 72.5%는 교육교부금으로 구성돼 있다.

교육청 예산 80%는 교직원 인건비와 학교가 내는 공과금 등 운영비로 줄일 수 없는 고정 비용이다. 전국시도교육감협의회(교육감협)가 지난 2014~2020년 전국 교육청들의 세출 결산을 분석한 결과, 인건비는 평균 57.6%였고 학교 전출금 등이 평균 19.8%를 차지했다.

이런 상황에서 재정 전체 규모를 갑자기 줄이면 특색 있는 교육 사업이나 새로운 교육 수요에 대응할 수 있는 대응력이 떨어질 수 있다는 것이 교육계 우려다.

서울도 학교가 문을 닫는 시대라지만 신도시와 서울 강남구 등 사교육 특구에는 여전히 학생들이 몰려 학교 신·증설 수요가 있다. 전체 학생은 줄지만 특수교육대상자는 늘어 지난해 10만9703명으로 사상 최대다.

◆교육재정 내년까진 개편해야…거론되는 시나리오는

교육교부금이 남는다는 주장과 더 필요하다는 입장이 대립하는 가운데 '내국세 교부율(20.79%)' 등 교육교부금의 규모를 직접 손대긴 쉽지 않다는 관측이 많다.

특히 교부율 인하는 법 개정이 필요해 야당이 주도하는 22대 국회에서 정부 뜻이 관철되기 쉽지 않은 상황이고 세수 여건도 좋지 않아 현장 반발 우려도 크다.

하지만 정부와 교육계 정치권 모두 법에서 정하고 있는 교육 분야 특별회계들의 일몰이 다가오고 있어 교육재정 제도를 마냥 방치할 수만도 없는 상황이다.

유치원과 어린이집의 만 3~5세 영·유아 공통 교육과정인 '누리과정' 운영을 위해 학부모 지원금을 마련하는 '유아교육지원특별회계'와 더불어 대학 및 평생교육 분야 '고등평생교육지원특별회계'로 내년 말 일몰된다.

초·중등 분야와 달리 대학은 교부금 제도가 없어 등록금에 의존해 왔고 학령인구 급감과 장기간의 등록금 동결 정책으로 교육 질 악화와 폐교 위기를 겪고 있다.

교육계와 보육계의 오랜 숙제 중 하나인 유보통합도 당장 오는 6월27일 개정된 정부조직법이 시행돼 교육부가 보건복지부의 보육 업무를 넘겨 받을 예정이다.

이런 상황을 고려하면 이 부총리가 당장은 부인했음에도 윤석열 정부가 보육과 돌봄 분야 등 저출생 문제에 대응하고 대학을 지원할 재정 투입을 상대적으로 늘리는 방안을 모색해 나갈 것이라는 관측이 우세하다.

누리과정 및 대학 특별회계 모두 교육교부금에 투입되던 교육세 일부를 재원으로 써 왔던 만큼, 교육세의 용도 변경 가능성이 거론되는 것도 뜬금 없지는 않다.

나아가 재정 당국과 교육계 타협의 산물인 한시적 특별회계 방식보다 교육교부금의 일정액을 초·중등 외 다른 교육 분야에 쓰도록 하는 개편 방안도 거론된다.

교육감협은 지난해 12월 국회 토론회에서 누리과정 특별회계를 개편해 '영·유아 교육·보육지원 특별회계'를 마련하고 유보통합 재원으로 쓰자는 입장을 제시했다.

이 자리에서 전체 교육재정의 규모를 늘리는 교육교부금 교부율(20.79%) 인상론도 거론됐지만 대체로 재정 당국이 동의할 가능성이 희박하다는 시각이다.

한편 22대 국회는 오는 30일 개원해 2028년 5월 말까지 4년 동안의 임기를 시작할 예정이다.
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